资源支撑着中国现代经济体系建设和经济转型、腾飞、跨越发展，至少在“十四五”和“十五五”期间，其消费总量仍将持续增长。中国作为全球第一大矿产资源消费国，当前，石油、铁、铜、镍、钴等紧缺战略性矿产品供应“大头在外”的格局没有改变。一方面，随着大国博弈加剧，特别是全球地缘政治不稳定性增加、全球资源问题政治化和主要矿产品价格金融化、新冠肺炎疫情全球防控和主要国家经济政策迥异等因素，对主要矿业生产国和矿产资源市场产生不确定性影响，境外资源供应面临较大的风险。另一方面，我国矿产资源国情没有变，国内资源基础不牢和供应能力不足等问题突出，加上新冠肺炎疫情中暴露的安全隐患，矿产资源供应链体系变得更为脆弱，资源安全形势愈发严峻。
总体态势
全球矿产资源总量丰富，按当前开采水平估算，绝大多数矿产储采比均高于30，而且技术进步全方位地拓展了矿产资源开发利用的范畴和空间，极大地提高了全球矿产资源的可供能力。同时，全球矿产品总体上基本能够实现供需平衡，并且绝大多数年份供应略有过剩。例如，本世纪以来，约80%的年份全球原油维持0~3%的供应过剩率，约70%的年份天然气维持0~2%的供应过剩率。此外，全球粗钢、精炼铜、电解铝等，大多数年份也是供应过剩。虽然全球矿产资源供应总体充裕，但是基于资源禀赋关系，中国半数以上的战略性矿产品供应或多或少依赖进口，石油、铁、铜、镍、钴等对外依存度更是超过70%，供应“大头在外”的格局没有变。
中国成为全球矿产资源的主要消费国，需求总量增加的态势没有变
中国是全球矿产资源消费大国，目前年消费水平与美国、日本和欧盟等主要发达经济体的消费总和相当，其中，煤炭、铁矿石、铜、铝、镍等品种的消费量占全球一半以上。建设现代化经济体系和推进经济高质量发展，我国矿产资源消费总量将继续增加。据预测，“十四五”期间，全国原油消费将较“十三五”增长10.5%，原煤增长3.7%、铁矿石增长7.5%、精炼铜增长21.1%、电解铝增长5.6%、天然气增长40.6%、稀土增长32.6%、钴增长46.9%。从目前情况看，除煤炭、铁矿石等少部分矿产消费量在“十四五”或“十五五”期间进入峰值平台区外，铜、铝等矿产消费仍将持续增长。即便进入了消费峰值平台区，从美国等国家的发展历程看，这些矿产品的消费总量也将至少维持约15年的时间不变，更何况在“双碳”目标下，锂、钴、镍等新能源矿产的需求峰值要在2035年之后才会到来。从目前情况看，在2045年以前，我国矿产资源的消费体量规模将持续维持高位态势。
中国矿产资源储量家底薄弱，主要矿产资源储量增长乏力、品质下降的趋势没有变
中国虽然矿产资源种类齐全，但是油气、铁、铜、铝等用量大的基础原材料矿产，以及镍、锂、钴等支撑新能源产业发展的新能源矿产，在全球明显处于劣势。实施找矿突破战略行动虽然取得很大成就，但是所提交的新增资源质量在下降，例如石油，勘查新增探明地质储量“低渗、致密、稠油”等问题较突出，金属矿产同样面临难采、难选、难冶等问题。由于近几年提交的新增查明资源储量质量下降，在目前的技术经济条件下，将严重影响资源开发的经济效益。
中国石油、铁矿石、铜精矿等紧缺战略性矿产品，长期依赖进口的格局没有变
从价值角度看，2020年，全国进口矿产品总值3.15万亿元，其中进口金额前四的矿产依次是原油（1.22万亿元）、铁矿石（0.82万亿元）、铜精矿（0.24万亿元）、天然气（0.23万亿元），这4种矿产品进口额合计2.51万亿元，约占全国矿产品进口总额的80%。从实物角度看，2020年，全国进口铁矿石11.7亿吨、原油5.42亿吨、天然气1.02亿吨、铜精矿2177万吨（实物量），对外依存度依次为铁矿石84.2%、铜精矿75.7%、原油73.6%、天然气42.8%。特别是在“双碳”目标下，新能源产业发展所需的锂、钴、镍和稀土，需求量将出现“井喷式”增长。据预测，2030年中国新能源矿产锂、钴、稀土和镍的需求量将分别相当于2019年的4.7倍、2.2倍、2倍和1.6倍，2035年锂、钴、稀土和镍的需求量将分别相当于2019年的7倍、3倍、2.5倍和2倍。由于中国紧缺战略性矿产资源禀赋较差，而需求量将长期维持在高位态势，进口规模将进一步增加。
全球矿产资源竞争加剧和部分资源富裕国矿业政策收紧，利用境外资源的被动局面没有变
在百年未有之大变局下，全球地缘政治复杂多变，大国资源博弈加剧和区域性的资源联盟组织活动，使得全球资源治理体系面临重组调整，影响全球资源市场稳定。同时，近几年印尼等国家限制镍矿原矿出口，贸易壁垒层出不穷；秘鲁等国家修改矿业法，缩短矿业权使用年限等，投资自由化逆转趋势不减，对境外资源供应形成制约。
主要风险
从资源禀赋及需求情形看，油气、铁、铜、镍等矿产国内保障能力偏低。2008年金融危机对全球经济的影响仍未完全消除，叠加当前新冠肺炎疫情仍在肆虐全球、主要国家经济政策迥异，以及金融资本渗入矿产品市场等多种因素影响，使得百年未有之大变局下我国矿产资源安全风险持续上升。
全球资源问题政治化和境外采矿标准提升，增加了境外资源供应的不确定性风险
一是生产高度集中，供应链风险增加。我国紧缺的铁矿石、铜精矿、铝土矿等战略性矿产品，全球50%以上产量集中于澳大利亚、智利、秘鲁、菲律宾、印尼、南非、几内亚、巴西、刚果（金）、缅甸等国家，供应链极易因生产国贸易限制、地缘政治及政变等因素干扰而断裂。二是境外采矿标准日益严格，并且全球资源治理的关注点逐步向人权、环境、腐败等非经济问题转移，话语体系发生明显变化，使得中国在全球矿产资源治理体系中处于“发达国家挤压、发展中国家抱怨”的两难境地，难以发挥应有的引领作用，获取境外资源难度增加。
新冠肺炎疫情持续肆虐全球和部分资源国“政变”等突发事件，增加了境外资源供应的潜在危机
受新冠肺炎疫情影响，2020年，全球至少有300个采矿作业被中断，以铜为代表的基本金属成为主要的风险品种，有价值43亿美元的共计55个项目处于较高风险之下。中国作为全球冶炼加工大国，冶炼加工开工率已完全恢复到疫情前正常水平，资源需求旺盛，但是疫情仍在全球肆虐，境外主要矿山阶段性停工停产，以及港口装卸短期中断的风险，影响矿产资源供应链稳定性的风险因素依然存在。
2021年，缅甸、阿富汗、几内亚相继发生“政变”，可能对中国中重稀土、铝土矿境外供应产生冲击影响。
主要矿产品价格金融化，增加了境外资源供应的经济风险
2021年，主要矿产品价格大幅上涨，其中，秦皇岛港动力煤最高价在10月份达到2592元/吨，较年初上涨225%；全国液化天然气最高价在11月份达到7635元/吨，较年初上涨19.4%；铁矿石进口到岸价最高在5月份达到230.59美元/吨，较年初上涨42.7%；沪铝、沪锡最高价在10月份分别达到2.47万元/吨、30.14万元/吨，分别较年初上涨60%、96.3%；国产电池级碳酸锂最高价在12月份达到27.5万元/吨，较年初上涨418.9%，均创出历史新高。2021年，美国西德克萨斯轻质原油（WTI）最高价在10月份达到84.65美元/桶，较年初上涨77.8%，创2014年以来新高；沪铜最高价在5月份达到7.7万元/吨，较年初上涨33.6%，创2006年以来新高。
新能源矿产品需求快速增长，部分矿产品因供应能力受限引发市场供需失衡，增加了能源转型延迟或代价更大的经济风险
国际能源署在2021年发布的《关键矿产在清洁能源转型中的作用》报告中称，要实现《巴黎协定》目标，意味着2040年清洁能源技术对矿产的需求将翻两番；如果要加速转型，即在2050年之前实现全球净零排放，那么到2040年需要投入的矿产将比现在多6倍。但是，目前的矿产供应和投资计划没有达到能源领域转型所需的水平，因此，增加了能源转型延迟或代价更大的风险。以发展核能所需的铀为例，据世界核能协会数据，2020年全球铀产量为4.77万吨，较需求量低30%左右。2021年，全球铀需求或将达到7.35万吨，2030年将达到9.34万吨。但是，供应方面，因部分铀矿寿命即将终结，而新铀矿开发的速度远不及需求增长，短时间内也难以完成扩产，预计2025年全球铀供应量很可能在当前基础上再下降15%，到2030年将下降50%，这将加剧全球铀市场的供需失衡，铀价格可能会不断创出历史新高。
主要建议
按照健全供应链和提高抵御风险能力的要求，保障国家矿产资源安全，一方面，需要加强紧缺战略性矿产的地质找矿工作，增强守住资源安全底线的能力；另一方面，需要通过多部门协作，深化矿业国际合作，增强国外供应能力，确保矿产资源供应链稳定安全。
通过找矿增储夯实资源基础，提升守住资源安全底线的能力
持续推进战略性矿产找矿行动，重点围绕国家经济安全、国防安全以及战略新兴产业发展需要，以油气、富铁矿、铜，以及锂、钴、离子型稀土等紧缺矿产为主攻方向，聚焦重点成矿区带，加大调查评价和勘查投入，努力增加国家资源储量，为建设国家资源保障核心区提供资源基础。特别是油气，需要突出海域，增强海上“增储上产”的能力，稳住1.8亿吨/年及以上规模的原油产量，满足交通运输的底线需求。
深化矿业国际合作，提高全球资源治理能力，健全供应链安全保障体系
一是鼓励通过国际合作，积极建设境外资源基地，全面提升资源保障能力。为了推动境外资源基地建设有序实施，需要组织编制境外资源开发专项规划，明确基地建设的重点矿产、主要地区和投资方式，作为落实“走出去”的行动指导纲领，规范境外资源基地建设行为，提升投资风险的防范能力。从当前全球镍、钴、锂等战略性矿产资源的分布、需求和投资环境情况看，铜、镍、钴、锂等是我国境外资源基地建设的重点，中部非洲、东南亚、中亚等周边国家和拉丁美洲国家，是境外资源基地建设的重点地区。二是针对资源所在国的国别风险和政策风险，在资源所在地建立中国企业“协会”等组织，定期或不定期与所在国相关部门进行沟通交流，必要时通过驻外领事馆与政府交涉，由政府出面签订双边投资协定，并督促所在国执行，条件成熟时可将企业的投资合作上升为国家之间的经贸合作；针对镍、钴等资源，重点增强与刚果（金）、印尼等国的政治互信，实现互惠共赢。三是油气方面，要充分估计中美关系对我国油气安全影响的严重性，积极与俄罗斯、中亚等国家开展资源外交，充分利用地缘等方面的优势，建立油气供需同盟，清除投资障碍和贸易壁垒，并加强运输通道建设，保障油气进口稳定与运输通道安全。四是积极参与国际矿业投资和贸易规则制定，加强绿色矿业发展规则、政策特别是标准等领域对接，推动全球资源治理更加公平、包容、高效，共同应对资源欠账、生态赤字和治理短板，确立与我国地位和经济实力对等的话语权。推进矿产品贸易人民币结算机制，鼓励香港、上海、深圳等地金融机构、期货交易所加强与国际矿产品交易所和矿业融资为主的证券交易所合作，完善资源类商品金融市场，发展避险工具，提高避险能力。牵头建立全球性锂、钴、稀土等小金属矿产品交易所，确立我国优势矿产和高技术矿产的世界地位。
加大金融政策支持力度，保障企业境外权益资源及时转化为实际产能和产量
一是加强金融机构支撑力度，让民营企业和国有企业海外矿业投资重点项目开发在贷款利率、担保条件、融资额度等方面享有同等待遇，尤其要加大高挑战性地区资源开发的投融资支持力度。二是加强产业政策扶持，引导国内企业与海外矿企签订长期原材料供应保障订单，并在资源回运时予以贸易政策便利。三是简化海外并购审批流程，优化外汇审批手续，对重点优质项目可采取“先行事后报备”方式，提高海外优良资源资产并购的能力和机遇。四是加大对国外权益资源开发配套的扶植力度，特别要在金融政策上就地建立冶炼厂提供信贷资助，及时将短缺资源有效生产出来而回运国内。五是依托“一带一路”建设，鼓励企业参与境外资源勘查开发，尤其要关注南美及非洲地区，通过竞标收购、资产重组、租赁经营等方式获取高品质资源，提高全球资源控制能力。
强化矿产资源安全监测预警体系和储备体系建设，提高矿产资源供应链的韧性
完善战略性矿产安全监测预警机制，提升监测预警能力，并系统开展国内外矿产品供需分析和供应链风险评价，建立战略性矿产监测预警报告制度，完善政策池工具箱，强化应对国际重大冲突资源安全预警能力。统筹国家部门的有关职责，实施矿产资源保护与储备工程，建立政府和企业共同参与、采储结合的混合储备机制，建立以产品储备为主、产能和产地储备为辅的矿产资源储备体系。其中，矿产品储备侧重于油气和军工国防原材料，应对短期市场供应中断；产能储备侧重于煤制油制气项目，以及铁矿、铜矿等大宗矿产；产地储备侧重于目前各类保护区需要退出的矿业权，以及次优矿业边际项目，保障资源代际安全。从目前情况看，要重点强化油气、国防军工矿产品国家安全储备，鼓励企业就铁矿石、铜精矿等大宗紧缺矿产品开展商业储备，增强风险防控能力。
（作者单位系中国自然资源经济研究院
陈甲斌 刘超 冯丹丹 ）
来源：中国矿业网
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